International PPP Platform Türkiye

Günlük hayatımızda, yazılı ve görsel basında ve internette hemen hemen her gün rastladığımız bir kavram: Özelleştirme. Toplumun dikkatini çeken, herkesin az-çok bilgi sahibi olduğu ancak tam anlamıyla konuya hakim kişilerin sayısının çok az olduğu hassas bir konudur. Çoğu vatandaş tarafından, “devletin sahip olduğu varlıkları satması” olarak algılanır. Ancak özelleştirme uygulamaları sağlıklı bir şekilde yürütüldüğünde, ülke ekonomisini ve refah seviyesini artırabilecek uygulamalardan biridir. Yargı makamlarının, mevzuata aykırı gerçekleştirilen özelleştirme işlemlerini iptal etmesi veya yürütmesini durdurması, bu hususların basında aksettiriliş şeklinin de etkisiyle, halkın yargı makamlarının özelleştirmeye tepkili olduğunu düşünmesi sonucunu doğurmuştur.

Ancak mevzuatımız ve uygulamalar ışığında, amaçlarının da ortaya konarak özelleştirme kavramını biraz irdelemek gerekmektedir. Bu çalışmada, özelleştirmenin hedeflerini de ortaya koyarak ve özelleştirme mevzuatı hakkında bilgi vererek, özelleştirme nedir, ne değildir sorusuna cevap vermeye çalışacağım.

Doktrinde özelleştirmenin birçok tanımı yapılmıştır. Özelleştirme, kamu mülkiyetindeki şirketler ve malların, özel kişi ya da kurumların mülkiyetine ya da sevk ve idaresine devredilmesidir. Bir diğer özelleştirme tanımı özelleştirmenin; “Devletin ekonomik etkinliklerinin azaltılmasına veya tümüyle ortadan kaldırılmasına yönelik uygulamalar bütünü” olduğu şeklindedir. Özelleştirmede özelleştirilen varlığın ne kadarının satışı halinde uygulamanın özelleştirme olacağına ilişkin tartışmalar bulunmakla birlikte, satışın miktarı değil, satıcının kim olduğu önemlidir, kamudan özel sektöre yapılan her oranda devir özelleştirmedir.

1999 Anayasa değişikliği ile Anayasa’nın “Devletleştirme” başlıklı 47. maddesi artık “Devletleştirme ve Özelleştirme” başlığını almıştır. Bu değişiklikle özelleştirme anayasal temeline kavuşmuştur. Bu maddeye göre,“Devletin, kamu iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzelkişilerinin mülkiyetinde bulunan işletme ve varlıkların özelleştirilmesine ilişkin esas ve usuller kanunla gösterilir.” Bu değişiklik öncesinde ise, tersine işlem teorisi kullanılarak, Anayasa’da Devletleştirmenin düzenlenmesi ve özelleştirmenin yasaklanmaması nedeniyle, devletleştirmeye yetkili olan organın özelleştirme de yetkili olduğu kabul edilmekteydi. 1999 yılı itibariyle anayasal dayanağına kavuşan “Özelleştirme” kurumuna ilişkin esas ve usulleri gösteren Kanun, 24.11.1994 tarih ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’dur.
4046 sayılı Kanunun 1. maddesinin A bendinde de, “ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak için” özelleştirme yapılacağı esas alınmıştır. Ancak özelleştirmenin hedefleri bunlarla sınırlı değildir. Bu hedefleri üç ana başlık altında inceleyebiliriz. Bunlar,

Ekonomik hedefler, serbest piyasa içerisinde özel işletmelerin, kamu işletmelerinden daha verimli çalıştığı esasına dayanır. Ulusal ekonomi, piyasa ekonomisi kurallarına göre yönetilirse, hem bu işletmelerin hem de ekonominin verimliliği artar. Bu nedenle devletin ekonomiye müdahalesi azaltılmalı ve piyasada işlem görebilen tüm mal ve hizmetler özel kişilerce yürütülmelidir. Böylece kaynakların en etkin şekilde kullanılması sağlanarak, sermaye birikimi yaratılır. Bu hedefler;

Rekabete dayalı serbest piyasa ekonomisine işlerlik kazandırmak: Özelleştirme ile serbest piyasa ekonomisinin olmazsa olmaz unsuru olan rekabet kurumunun işlerlik kazanacağı, kaynak kullanımında ve dağılımında etkinliğin sağlanacağı ve sonuçta ekonomik verimliliğin ve etkinliğin artacağı kabul edilmektedir. Kamunun sahip olduğu işletmelerde hiçbir zaman profesyonel işletmecilik kuralları doğrultusunda üretim yapılmamıştır. Fiyat ve kalite unsurları açısından piyasa ekonomisine paralellik sağlanamamıştır. Zira KİT’ler tekelci statüde ve iflasa tabi olmayan kuruluşlardır. Bu nedenle de piyasada pay kaybetmemek için kalite rehabilitasyonu, fiyat ve maliyet düşürmek için tedbir alma zorunluluğu duyulmamıştır. KİT’ler her zaman işletme sorunları yaşamıştır. Rekabet kurallarının etkinliği sağlanmamış hatta bu işletmeler kayıt dışı ekonomi ve savurganlığın merkezi haline gelmişlerdir. Liberal ekonominin benimsenmesiyle, üretimde etkinlik tartışmalarının merkezinde her zaman KİT’ler ve bunların rehabilitasyonu gündemde olmuştur. Bu nedenle serbest piyasa ekonomisinin geliştirilmesinde KİT’lerin de özelleştirilerek bu sürece katılmaları gerektiği ifade edilmiştir. Böylece arz-talep doğrultusunda belirlenecek fiyatlar ile rekabet şartlarının sağlandığı bir piyasa ekonomisi yaratılmış olur. Bu açıdan özelleştirme, sermaye piyasasının en çok ihtiyaç duyduğu hisse senetlerinin sunmak suretiyle piyasanın canlanmasına katkı sağlar. Hisse senedi ihracıyla, sermaye piyasası geliştirilerek ülkemizdeki tasarruflar yatırıma dönüştürülür.

Hisse senedi mülkiyetini yaygınlaştırarak, bu yolla mülkiyet ve sermayenin tabana yayılmasını sağlamak ve serbest piyasaları güçlendirmek: Serbest piyasa ekonomisi yaratılmasıyla, sermaye, hisse senetleri aracılığıyla tabana yayılarak gelir seviyeleri düzenlenebilir. Özelleştirme ile uzun dönemde elde edilecek sonuçlardan birisi, sermayenin tabana yayılmasıdır. Bu sayede, kamusal mülkiyetten bireysel-özel mülkiyete geçiş sağlanmış olur. Özel mülkiyetin yaygınlaşması liberal ekonomi anlayışının bir yansımasıdır.

Verimliliği arttırmak suretiyle üretim maliyetlerini ve nihai tüketici fiyatlarını düşürmek: Kamu sektöründeki verimlilik genelde özel sektördekinden düşüktür. Bunun önemli nedenleri şunlardır: Kamu işletmelerinde teknolojinin yeterince takip edilememesi, maliyeti yüksek olan üretim politikalarının uygulanması.. vb. Özel sektörde sahip olunan kaynaklarla, maksimum ürünü üretmek ve belli bir ürünün üretilmesi için mevcut kaynakların en azını tüketmek amaçlanır. Kamu işletmelerinde de ideal amaç etkinliği sağlamaktır. Ancak Friedmann’ın geliştirdiği matriks teorisi uyarınca, devletin parasını ve malını yöneten kamu görevlilerinin bu birikimi kendi özel malvarlıklarını yönetirkenki hassasiyetle yönetemedikleri sonucuna varılmıştır. Kamu görevlileri, vatandaşlardan toplanan geliri, vatandaşlar için harcar. Bu türden bir harcama etkinsizlik ve israfın en fazla olacağı alandır. Friedman matriksi kamu mülkiyetindeki etkinsizliğin, özel mülkiyete oranla daha fazla olduğunu ortaya koyan bir teoridir. Kamu kesimi üretici birimleri tarafından gerçekleştirilen mal ve hizmet üretimi çoğu zaman verimlilikten ve etkinlikten uzak olmaktadır. Bunun sebepleri, kamunun öncelikle karlılık yerine kamu yararını gözetmesi ve işgücü maliyetlerinin özel sektöre oranla yüksek olması, bürokratik yapının hantal oluşu ve teknolojik gelişmelerin yeterli oranda takip edilememesi şeklinde sıralanabilir. Rekabetin tesis edilmiş olduğu bir serbest piyasa ortamında kaynakların özel sektör tarafından arz-talep dengesi gözetilerek etkin şekilde kullanılması sonucu verimlilik artacak ve vatandaşa en uygun fiyatla hizmet sunulmuş olacaktır.

Gelir dağılımını düzeltmek: Vergiler ve kamu harcamaları yanında, gelirin düzenlenmesindeki bir araç da özelleştirmedir. Hisse senetlerinin küçük tasarruf sahiplerine kazandırılmasıyla, bir miktar kar ve faiz elde edilir. Böylece bir taraftan işletmenin verimliliği artarken, diğer yandan da bu artışın düşük gruplara yansıtılması sağlanır. Böylece sermaye mülkiyeti tabana yayılmış olur. Bu senetleri alan kesim ne kadar büyükse, gelir dağılımına etkisi o kadar pozitif olur. Kamunun sahip olduğu üretici birimlerin özel şahıslara devredilmesi aşamasında, bu ulusal servetin geniş halk kitlelerinin gelir düzeyini iyileştirilmesi amacıyla kullanılması sağlanabilir. Özelleştirilecek kamu işletmesinin yöre halkına, çalışanlarına hisse senedi devri suretiyle satılması ile ilgili kuruluşun sermaye artırımın sağlanmasının yanında hem mülkiyetin tabana yayılması sağlanmış hem de sosyal bir politika izlenmiş olur.

Yabancı sermaye girişini sağlamak: Devletin bazı yatırımları gerçekleştirmek için kaynak sağlamak açısından yabancı sermayeye ihtiyaç duyabileceği görülmektedir. Yabancı yatırımcılar ülkeye çekilerek hem döviz girdisi sağlanır hem de yatırım kaynağı elde edilmiş olur. Yabancı sermayenin ülkeye çeşitli yollardan girebilir. Bu yollardan biri de özelleştirmedir. Özelleştirme programındaki kuruluşların çeşitli özelleştirme yöntemleriyle yabancı girişimcilere devredilmesi uluslararası piyasalarla entegrasyona katkı sağlayacak ve azımsanamayacak döviz girdisini ülke ekonomisine kazandıracaktır.

KİT’lerdeki gizli işsizliğin ortadan kaldırılması: KİT’lerin zarar etmelerinde, üretim maliyetlerinin artmasında en büyük pay personel giderlerine aittir. Fazla istihdam, politik yandaşlık üst düzey yöneticilerin seçiminde ve işçi alımında etkili olmaktadır. Bu yüzden KİT’lerde gizli işsizlik mevcuttur. KİT’lerin özelleştirilememesi sonucunda bu durum giderek artmaktadır. Gizli işsiz sayısı artmakta ve bu da KİT zararlarını büyütmektedir.  KİT’lerin bugünkü durumlarına gelmesine yani hantal, günümüz koşullarında işlevlerini tamamlamış ve ekonominin üzerinde bir yük teşkil eder hale gelmelerinde en önemli etken, politik kaygılarla alınan yanlış istihdam kararlarıdır. Bunun sonucu olarak da kamuda verimlilik ve etkinlikten uzak bir yapı meydana gelmiştir ki bunun ortadan kaldırılması Türkiye özelinde, özelleştirmenin öncelikli amaçlarından birini de oluşturmaktadır.

Devletin ekonomideki sınaî ve ticari faaliyetlerini en aza indirmek: Özelleştirme ile amaçlananlardan en önemlilerinden birisi de devletin sınai ve ticari alandaki etkinliğinin mümkün olan en alt düzeye indirgenmesidir. Bu sayede, gerçek anlamda kamusal hizmetlere yönelen devlet, asli görevlerine odaklanabilecektir.

Mali hedefler,

Enflasyonla mücadele: Kamu işletmelerinin verimsiz hatta zararına çalışmaları, hazinenin finansman yükünü artırmaktadır. Bu durum dolaylı olarak enflasyona neden olmaktadır. Bu açıdan özelleştirme, kamu kesiminin finansman yükünü azaltan ve enflasyonla mücadelede bir araç olarak karşımıza çıkar.

Devlete gelir sağlamak: Genellikle özelleştirmeyle amaçlananlardan en sonuncusu devlete gelir sağlamaktır. Çünkü dinamik bir piyasa yaratmak her zaman ekonomik sorunları çözen bir formüldür. Kamu işletmelerinin özelleştirilmesiyle doğrudan veya dolaylı olarak belli miktarda gelir elde edilir. Kamu işletmesi gelir getirecek bir yapıdaysa ancak devlet bu işletmeyi özelleştirme kapsamında satarak gelir elde eder. Ancak işletme yatırımcı için karlı değilse, ancak acil durumlarda bunlar satılarak belli miktar gelir elde etmek amaçlanabilir. Zira bu işletmelerin rehabilite edilerek satılması, verilecek kamu hizmetinin kalitesini dolayısıyla elde edilecek geliri de artırır. Özelleştirmeye devlete gelir sağlama amaçlı yaklaşanlar, bu gelirin kamu borç stokunun azaltılması için kullanılması gerektiğini ifade etmişlerdir. Bu şekilde kamu maliyesinin iyileşeceği ve ekonominin ivme kazanacağı belirtilmiştir. Bu görüşe katılmakla birlikte, özelleştirmenin uzun vadeli ekonomik amaçlarının, ekonomi üzerindeki etkilerinin daha önemli olduğu kanaatindeyim.

Kaynakların etkin kullanımını sağlamak: Kamu kesimi üretici birimlerinde israfa karşı olan duyarsızlık ile üretilen hizmetle kullanılan kaynak arasındaki ilişkinin profesyonel bir şekilde kurulamaması yani plan-program-bütçe-harcama ilişkisinin gerektiği gibi ayarlanamaması, kamu kesiminde kaynakların etkin kullanımından uzaklaşılması sonucunu doğurmaktadır.

Sosyal ve siyasal hedefler,

Servetin tabana yayılmasını sağlamak: Gelişmiş toplumlarda görülen servet dağılımındaki dengesizlik, genişlemekte olan ülkelerde daha belirgindir. Toplumda bu dengesizliği gidermek için atılacak ilk adım yüksek oranda kar eden KİT’lerin pay senedi yoluyla halka açılmasıdır. Bu pay senetlerinin, öncelikli olarak KİT çalışanlarına ve küçük birikim sahiplerine belirli özendiricilerle satılması, toplumun bu kesimine gelir transferi niteliğindedir. Bu yöntem bir taraftan işletme verimliliğinin yükseltilmesine katkıda bulunurken, diğer taraftan verimlilik artışının düşük gelir gruplarına aktarılmasını ifade eder. Özellikle düşük gelir gruplarına hisse senetleri satmak ve bunların büyük sermayenin elinde toplanmasını engellemek yolu ile servetin tabana yayılmasını bir “sosyal özelleştirme kavramı” içindedir.

Özelleştirmenin siyasi felsefesini ortaya koymak: Özeleştirmenin iktisadi, mali ve sosyal amaçları dışında siyasal amaçları da vardır. Günümüz toplumlarında, bireylerin ekonomik özgürlüğüne önem vermektedir. Liberal doktrinin “ekonomik bireysellik” inancı gereğince, devletin çağdaş ekonomik yapı içinde piyasaya müdahalesinin azaltılmasını amaçlamaktadır. Liberal siyasal felsefenin savunucusu hükümetler, devletin işlevini rekabet piyasası içinde ekonomik değerleri özel sektörle paylaşmak olduğu görüşünü paylaşmışlardır. Liberal felsefe devletin ekonomiye karışmasını bireylerin ekonomik özgürlüğünün kısıtlanacağı görüşünü savunmaktadır. Neoklasik ekonomistler özelleştirmenin de sosyal refahın optimizasyonu için gerekli olduğunu vurgulamaktadır. Bunlara göre özelleştirme, ekonomik bireysellik için bir araçtır.

Özelleştirme uygulamalarında, özelleştirilen işletmelerin kâr eden işletmeler olduğu ve satış değerinin düşük olduğu sürekli eleştiri konusu yapıla gelmiş, zaman zaman işletmelerin işletme olarak özelleştirme bedellerinin işletmenin malvarlığı değerinin dahi altında kaldığı iddialarıyla karşılaşılmıştır. Belirtilmesi gerekir ki, özelleştirme bir ekonomik politika tercihidir. Bu durumda özelleştirilecek kuruluşların kâr edip etmemesi çok da önemli değildir. Kâr eden bir kuruluşun özelleştirilmesi de ekonomide verimliliği artırabilir. Örneğin, tekel niteliğindeki kuruluşların özelleştirilmesi rekabet ortamı yaratarak, mal ve hizmet üretiminde kalitenin artması sonucunu doğurabilir. Bu açıdan özelleştirmenin yararlı olup olmayacağı hususunda takdir hakkı idarenin olmalıdır. Ancak, buna rağmen, gene de özelleştirme bedeli iş gücünün iş akitlerini korumaları yönünde güvenceler verilmesi halinde ve pahalı yeniden yapılandırma masrafları nedeniyle yüksek bulunmaktadır.

Özelleştirmenin amaçlarından biri, devletin ekonomiden mümkün olduğunca elini çekip, asli faaliyetlerine yönelmesidir. Ancak kamusal nitelikteki mal ve hizmetlerin özelleştirilmelerinde esas alınacak sınırlar nasıl çizilmelidir? Kamusal mal ve hizmetlerin özelleştirilmesindeki ilk sınır anayasadır. Anayasadaki devlet düzeni, temel haklar ve özgürlüklerin içeriği bu bağlamda iyi özümsenmelidir.
 
Özelleştirme uygulamaları hukuk devleti ilkesine uygun sürdürülmelidir. Hukuk devleti ilkesinin özelleştirmeyle birlikte okunmasında, kanunilik ilkesi, kuvvetler ayrılığı, hukuki güvenlik ilkeleri kullanılmalıdır. Salt kamusal mal ve hizmetler, kamu düzenine ilişkin olduğundan ve aynı zamanda hukuk devleti ilkesi gereği özelleştirilmemelidir. Yarı kamusal mal ve hizmetler ile özel mal ve hizmetlerin özelleştirilmesi de hızlı ve verimli bir şekilde tamamlanmalıdır.

Kamusal mal ve hizmetlerin özelleştirilmesinin sınırlarından bir diğeri temel haklar ve özgürlüklerdir. Temel hak ve özgürlükleri sınırlayıcı niteliği bulunan özelleştirmelerin yapılması anayasa engeline takılacaktır. Teorik olarak mümkün bulunsa da pratikte, özelleştirmenin bir hakkın özüne dokunacak şekilde sonuç doğurması çok zor karşılaşılabilecek bir durumdur.
Kamusal mal ve hizmetlerin özelleştirilmesinin sınırlarından bir diğeri; mal ve hizmetlerden yararlanmada eşitlik ilkesi gereği ayrım yapılmamasıdır. Eğer bir hizmetin özelleştirilmesi, o hizmetin kişilere eşit ve dengeli dağılımını engelleyecek şekilde yapılmakta ise, bu özelleştirme yöntemi itibarıyla veya sonuçları itibarıyla özelleştirmede hedeflenen amaçlara hizmet etmediğinden Anayasanın eşitlik ilkesine aykırı olacaktır.

Devlet, vatandaşları için asgari düzeyde belirli mal ve hizmetleri sunmakla yükümlüdür. Bu nedenle devletin bu hizmetleri özelleştirmesi, özel kişinin her zaman bu hizmeti sağlayacağı anlamına gelmeyeceğinden, devletin özelleştirme işlemlerini denetleme yetkisi; hizmetin kötü ifası veya hiç ifa edilmemesi halinde bu hizmetin başka özel kişiye devredilebilmesi haklarını saklı tutması gerekliliği hasıl olmuştur. Örneğin, eğitim hakkı anayasal bir hak olup, Almanya uygulamasında, bu hakkın özelleştirilmesi belirli standartlar çerçevesinde, dikkatli ve özenli biçimde yapılmakta ve bu uygulamalar denetlenmektedir. Bu hizmetin tamamen özel kişilere teslim edilmesi anayasaya aykırı görülmektedir. Nitekim ülkemizde de aynı durum geçerlidir. Eğitim yarı kamusal bir hizmet olarak görülmektedir. Bu nedenle eğitim hizmeti devlet ve özel kişiler -devletin denetiminde- eliyle yürütülmektedir. Sağlık hizmetleri de bu kategoridedir; Sağlık Bakanlığı hizmetin kötü ifa edilmesi veya hiç ifa edilmemesi gibi durumları önlemek için gerekli her türlü tedbiri almakla yükümlüdür.

Özelleştirilecek mal ve hizmetlerde anayasal orantılılık ve ölçülülük ilkeleri de dikkate alınmalıdır. Faaliyetin yapılmasından elde edilecek fayda ile yapılmamasından doğacak zarar belirlenmelidir. Söz konusu mal veya hizmet özelleştirilmekle sosyal sorunların azalacağı düşünülüyorsa uygulamaya geçilmelidir. Aksi halde mutlaka rehabilite çalışmaları ile özelleştirme çalışmaları birlikte nazara alınmalıdır. Özelleştirme sonrası sosyal destek programları bu açıdan anayasal temeli olan uygulamalar olarak hukukumuzda yerini almıştır. Burada, orantılılık ve ölçülülük ilkeleri nazara alınırken, özelleştirmenin anayasal temeli olan bir uygulama olduğu gerçeği göz ardı edilmemelidir. Bunun doğal sonucu olarak da anayasal bir kurum olan özelleştirme ve bu işlem sonucunda meydana gelecek negatif etkiler özelleştirmenin anayasal dayanağı da nazara alınarak değerlendirilmelidir.

Son olarak, toplumdaki genel kanının aksine söyleyebiliriz ki; özelleştirme, özel sektöre devir değildir. “Özelleştirme” ve “özel sektöre devir” farklı anlamlar taşır. Özel sektöre devir, sermayenin tabana yayılması ilkesine ters düşer. Bu bağlamda temel farklılıklar; mülkiyet, yönetim, ideoloji, amaç ve tekelleşmenin denetimi açısından belirginlik taşır. Özelleştirmede ortak denetim ve sahiplik, devlet etkinliği, mülkiyetin tabana yayılması ve anti-tekelleşme söz konusudur. Görüldüğü üzere, özelleştirme, devletin sahip olduğu malvarlığını satması, bu malvarlığından özel sektöre devir yapması gibi anlayışların ötesinde ve iyi işletildiğinde ülke kalkınmasına büyük faydası olacak bir kurumdur. Ayrıca özelleştirme işlemleri tamamlandıktan sonra da Özelleştirme İdaresi Başkanlığı’nın bu kuruluşları denetleme yükümlülüğü vardır. Eğer bir kamu kuruluşunun özelleştirilmesinden verim alınamamışsa, bu halde devletin elinde “devletleştirme” ve “kamulaştırma” imkanları olduğu da unutulmamalıdır.

                      
Kaynak: KEŞLİ/SARISU, Türkiye'de ÖZELLEŞTİRME ve Yargısal Sorunlar, İstanbul 2008.